落实纳税人权利，从尊重捐献者权利做起

三石064

　　政府提供公共服务公民不需要感谢
$ a( s+ G7 E0 y　　首先我们要谈一下公共服务。这个公共服务本来不应该是一个什么问题，因为我们各级政府一进大门都有5个大字，叫做“为人民服务”，而且我们也知道从近代以来就有一个概念，政府就是公仆，就是老百姓雇他们来干活的，老百姓是主人，他们是仆人，所以他们干活是应该的，如果他们干不好主人就要向他们问责，没有说所谓的我要感谢你的说法，但是实际上我们长期以来一直是把政府的服务当做恩情的，服务了我们要感谢，不服务也无可奈何。瑞典虽然是一个高福利国家，但是你从来也没有听说哪个瑞典人对这个福利会感恩戴德的。瑞典人享受了从摇篮到坟墓的社会保障，但是你从来没有听说过瑞典说什么“吃水不忘挖井人”，是不是?你提供公共服务是应该的，你不提供我就向你问责。
! x6 C, `  w- R- d; \　　当然，像瑞典这种把责任范围搞那么大，在现代社会有很多人是不赞同的。政府到底应该承担哪些最基本的责任?起码有几点我觉得是没有争议。1、国防。2、维持治安。3、处理紧急事态。讲得简单一点，就是救灾。这个也是再主张自由放任的人，也从来不会说不让政府救灾，也就是说救灾这个事情是所有的政府责任中最没有争议的，政府应不应该办学校、管养老这些都是有争议的，很多人讲都可以用公民志愿的办法来解决，但是唯独救灾没有这样说“救灾是老百姓自己的事，政府可以不管”。大家知道，如果这个事情是你必须做的事，我们就不需要感谢你，如果这个事情是你可做可不做的，但是你又做了，那么我们可能就要感谢你了———假如这个事情你不做也无可非议，但是你还是做了，那我们就应该说你这是奉献了，我们当然要感谢你，因为你扮演了一种慈善性的角色。
, \' k! H# Y8 W) Y0 @; b　　但是救灾是不是慈善行为?当然不是。而恰恰在这个问题上，我们长期以来有一个很反常的现象，你会看到老百姓的感恩戴德，但是看不到关于救灾责任的问责。不过我们也应该感觉到，毕竟现在改革30多年已经有了很大的变化。在救灾这个问题上已经出现了问责的声音，比如说我刚才提到的，2012年北京7·21暴雨就是这样的一件事。而在改革之前那个时候还有另外一种现象，对于政府做的这些事情我们都当做一种慈善行为——— 他做了我们应该感谢，不做我们也不可以问责。可是我们对老百姓的慈善行为，往往又是一种问责的观念。大家知道我们在这些年的灾难中，很多老百姓捐款，可是现在我们有一种舆论，似乎认为老百姓捐款，尤其是富人的捐款，我们认为是理所当然的，他捐了我们不感谢，他不捐我们就骂他，为什么只捐那么一点?为什么不捐?
" I: z+ [# q/ {% h& E  g　　在救灾这个问题上到底是谁应该问责?谁应该感谢?政府做的救灾是一种慈善行为我们应该感谢?还是老百姓的捐助是一种必须的责任，我们可以追问呢?这两者都是否定的，讲得简单一点是我们雇政府来提供公共服务，他提供了是应该的，我们不需要感谢，但是提供得不好，或者是不提供，我们就要问责。
　　可是对于老百姓而言，老百姓必须尽的责任就是纳税，当然老百姓纳税也是政府可以提供服务的一个前提，老百姓如果不纳税，那就应该问责，可是老百姓纳了税以后，再做的那些奉献，那就不是属于可以追问他的责任，而是他自愿献爱心，他做了我们就应该感谢，他不做，我们也不可以向他施加压力。这是非常简单的道理。
　　公民的法定责任只能是纳税而不是纳捐
　　我刚才讲的这个简单的道理和你怎样看待富人没有关系，假如我对贫富差异有很大的反感，我可以要求从制度上改善二次分配，我可以要求加强税收调节，让富人多交一点税，这个要求我是可以提的，但是不管税高还是税低，公民的法定责任只能是纳税，而不是纳捐。
　　富人跟穷人的责任是一样的，也就是说必尽的这个责任就是纳税，对纳税的问题是可以问责的，他纳了税他也不是恩人，但是如果没有纳税你就要对他问责，甚至可以包括问刑事责任都可以。但是只要他交了税他的责任就尽到了，交了税以后他再做慈善，无论是穷人还是富人，无论奉献的多还是少，都是献爱心，是权利而不是责任，是一种应该受到褒奖的善行，而不是一种可以问责的事情。对于这种事情他做了我们就应该感谢，他不做我们也不可以强迫。但是恰恰相反，公务员、政府的官员不是慈善家，政府的官员是我们用税收养活的，而且我们养活他就是为了让他们为我们提供服务的，政府也并不是一个慈善组织，是国民出钱供养，专职为国民提供服务的机构。
　　这里我要讲，如果我们把慈善认为是一种必须的责任，可以对慈善、可以对捐助进行问责，会导致一种什么后果呢?就会导致慈善的变质。使得慈善这种献爱心的活动变成一种制度性的税收，这个结果大家就知道，是晚清以来中国出的一个成语叫做——— 苛捐杂税，什么意思?大家知道捐在古汉语中就是自愿的一种，这个词意，是慈善的一种，捐助、捐献。可如果是必须的，那就是税而不是捐了。可是大家知道晚清以来由于政府的财政困难，当然也由于当时不是一个现代社会，而是一个专制社会，政府可以对老百姓进行强制，因为这个捐在清代就逐渐从自愿变成强制了，最后就变成了一种税的部分，到了民国时期这个苛捐杂税就是一种贬义的意思。那个时候捐是满天飞，但是大家不会认为是中国的人爱心很多，而是认为是政府的一种强迫，完全成了负面的东西，这个捐助已经完全失去了这个慈善的本意。所以这两者我们是一定要注意的。
6 Y) a2 M8 L9 q0 r　　政府对N G O有资助之责无控制之权
, P  X3 Y1 k& l3 s　　也就是说，在我刚才讲的这个问题上，我们一定要强调在近代国家，在近代社会中，这个公共服务的基本责任主体是政府。但是这并不等于说，社会或者是公民自己，或者是老百姓就不可以自己去做这种公益活动，自己主动去提供公共服务，尤其是在政府提供服务公共不足的地方。现代社会非常值得注意的一种现象就是公民的自愿公益行为在很多发达国家都是非常活跃的，这就是我们经常讲的N G O、N PO，或者有的人又叫做第三部门。
　　但是我们现在出现了一种现象是什么?那就是政府提供的这个公共服务，我刚才说了很多人理解为恩情，政府不提供我们也没有办法对他进行问责。可是老百姓自己做的事呢?政府又认为必须严格控制，而且我可以禁止你去做。关于这件事在我国对弱势群体提供的服务中，比方说一个具体的例子，就是农民工子女上学的问题。由于制度的排斥，农民工子弟没有能够享受义务教育，政府在这方面没有尽到责任，但是我们没有办法进行问责。而有些地方政府取缔民办的民工学校，人民也没有办法限权。
　　我们目前的发展阶段，一方面还需要走出前现代的很多问题，讲得简单一点就是别人在18世纪已经解决的问题，我们现在还在继续解决，但是另外一方面我们也面临一些21世纪的问题，比如说环境污染，后现代才有的一些问题，因此这个N GO在中国现在也有存在的空间、需求，但是这种条件下的N GO就有了它的特点。对于非现代国家来讲，官府强制机制并不是只能用于公益的。换句话讲，行政权力在权力专治条件下往往成为私人利益，或者是强势群体利益的提供者，而不是公共利益的提供者，在这种情况下，我们就可以说，这个时候的第三部门要解决的就不光是政府失灵、市场失灵提出来的这些要求。
　　公民志愿公益不是为了给政府推卸责任，也不可能取代政府的责任。恰恰相反，资助N GO是政府的责任，有资助之责没有控制之权，成为现代政府与第三部门关系一个典型的模式。也就是说志愿资源不足，你应该提供帮助，但是你不可以此为理由来控制他们，他们还是公民自己的组织，政府不可以轻易把他的权力，有边界、有限的权力任意扩展到这种组织中。
　　捐献者权利比纳税人权利更刚性化
　　第三部门组织是通过志愿资源提供公益的组织，在这个前提下可以接受政府的资源，但是不受政府管制，可以从市场上吸取资源，但是不可以用于个人的盈利，不可以提供私人物品。这就意味着N GO的公信力，这个第三部门的公信力，就成了一个非常尖锐的问题，因为老实说人性是有一些弱点的。
+ w  [+ x2 G( k1 Y1 B　　第三部门发生的危机，信任危机或者是公信力危机就涉及到一个问题，我们怎么看待捐献者权利和经办者责任。第三部门是由公共捐助的，无论是人力还是物力反正是捐助的，我愿意为他奉献人力和奉献钱，都是奉献，我奉献了他以后，我有什么权利?我把这些东西奉献给慈善机构，或者是N GO组织，让他来办我想办的事，他又承担什么责任?这个捐献者权利和经办者责任，有人说，有点类似于公民给国家纳税，要求国家提供公共物品。从功能上讲有点类似，我们给国家纳税，要求国家给我们办事，那么我们给N G O捐款，希望N G O做我们希望做的那些慈善行为，那么这两者从功能上有点类似，但是规则是不一样的。那么这个规则在哪里?总的来讲就是捐献者权利要比纳税人权利更有理由、更刚性化。而违反这个东西的后果也更严重，之所以这样是因为几个理由。
　　1、慈善捐献的性质就与纳税不同。纳税是强制性的，而捐献是自愿的，因此纳税对于公民而言首先是法定的责任，权利在逻辑上只是责任的结果。
. x$ C$ }5 b# j　　2、纳税人与征税的政府，捐献者与经办者之间的关系是不同的，后者纯粹只是委托代理关系，委托出去的并不是统治权，不能对捐献者的权利构成限制，也就是说如果没有特殊约束，经办者是不可以以私设机密为由，拒绝捐献者的质疑的，这和纳税是完全不一样的。
4 d# ~! \! a4 ?4 ~0 X% q　　最后一个理由最重要，就是捐款和税款最根本的区别在于税款是一种私对公的缴纳，形成的是公共财政，而捐款不是公共财政，经办者也不具有所有者权力。人们向政府缴纳税负，但是并不向经办者缴纳善款，经办者和慈善机构组织信托的，也就是受捐献者的委托，转交钱物给受助人。也就是说赋予捐献者比纳税人更大的监督权和质疑权。
　　遵循公益优先原则，强化经办者责任
　　总的来讲，我们可以看到，当公益财政与公共财政发生关系的时候，各国都通行一个原则，什么原则?就是公益优先原则，讲得简单一点，当公益财政不够的时候，公共财政可以补充，我前面讲到，国家资助N G O就是基于这个道理，国家拿钱去给N G O救灾这是可以的，把国家财政转为民间财政的事情很常见，但是把民间公益财政收归国家财政，那是非常越轨的违法行为，不可以倒过来做的。国家可以把钱投给那些志愿组织，但是国家不可以拿志愿组织募的钱没收进国库，这是不可以成立的。哪怕是办好事也是不可以的。
8 E& ~+ s; [3 b8 Y' l4 P7 c8 U　　总而言之，我们现在落实纳税人权利的制度条件还需要时日，纳税人权利真正落实需要比较严格的政策改革，现在我们还没有这个条件，但是尊重捐献者权利，强化经办者的责任，在现有的制度调整下也是完全可以做到的，而且是必须做到的。捐献者对经办者有监督质疑之权，经办者对捐献者有举证质疑之责。我们可以说如果连捐献者的权利都不能得到尊重，纳税人的权利就更是一个连影子都没有的事，我们现在要落实纳税人的权利，如果还是有困难，至少第一步要从捐献者的权利做起。　(本文为嘉宾2014年9月21日演讲稿，有删节。嘉宾简历：秦晖，清华大学人文学院历史系教授、博士生导师。中国经济史学会理事，中国农民史研究会理事，中国青少年发展基金会理事、青基会社区文化委员会委员、研究委员会委员，《中国学术》和《中国社会科学季刊》等学术刊物的编委。)